Lobau & Umweltrecht

Aktualisiert: 17. August 2019
Mit dem Unterlassen wirksamer Maßnahmen gegen die Verlandung insbesondere der Unteren Lobau scheint die Stadt Wien gegen EU-Umweltrecht, die Wiener Naturschutzverordnung und die Europaschutzgebietsverordnung zu verstoßen. Sogar der Betrieb des Grundwasserwerks Lobau könnte als Verstoß gewertet werden.

Kann es in Einklang mit dem EU-Umweltrecht stehen, wenn die Stadt Wien tatenlos dem Austrocknen und der Verlandung der Lobau, insbesondere der Unteren Lobau zusieht, einem Natura-2000-Gebiet gemäß der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH) und der Vogelschutzrichtlinie der EU? (Background siehe u.a. Lobau: Die Quadratur des Kreises)

Am Schönauer Wasser. Schilfgürtel und Seerosen als typische Verlandungssymptome. Mit dem aktuell niedrigen Donaupegel sinkt der Wasserstand derzeit kontinuierlich (10.8.2019).

Wenn ja, wäre das doch sehr verwunderlich. Die FFH-Richtline beinhaltet nämlich einen Passus, der als “Verschlechterungsverbot” bekannt ist. Laut Artikel 6 FFH haben die Mitgliedsstaaten nicht nur die „nötigen Erhaltungsmaßnahmen“ festzulegen, die „den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen“ (Absatz 1), sondern auch die „geeigneten Maßnahmen“ zu treffen, „um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten“ (Absatz 2) FFH-Richtlinie, deutsch (pdf)

Art 6 FFH, Text der ersten beiden Absätze:

(1) Für die besonderen Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen.

(2) Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.

Gemäß Art. 6 (2) müsste Österreich also Maßnahmen zur Vermeidung einer “Verschlechterung der natürlichen Lebensräume” etc. im Nationalpark Donau-Auen ergreifen. Die Umsetzung der beiden relevanten EU-Richtlinien fällt in Österreich unter die ausschließliche Verantwortung der Länder, also stehen in erster Linie Wien und Niederösterreich in der Pflicht.

Diese Verpflichtung wird in einem Guidance-Dokument der EU-Kommission zur Auslegung von Art. 6 FFH weiter präzisiert („Vermerk der Kommission Natura 2000 – Gebietsmanagement. Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG“, Download (pdf): Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG).

Diesem Dokument nach haben die Mitgliedsstaaten „keinen Ermessensspielraum, was die Umsetzung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen betrifft“. „Die Mitgliedstaaten müssen geeignete Schutzmaßnahmen treffen, um die ökologischen Merkmale von Natura-2000-Gebieten ab dem Zeitpunkt zu erhalten, zu dem die Gebiete als Gebiete von gemeinschaftlichem Interesse eingestuft wurden.“ (S. 35)

Wichtig ist aber insbesondere ein Urteil des EU-Gerichtshofs aus dem Jahr 2005, das in diesem Guidance-Dokument erwähnt wird (auf Seite 30). Diesem Urteil nach beschränkt sich das „Verschlechterungsverbot“ nämlich nicht auf menschliche Tätigkeiten, sondern erstreckt sich auch auf natürliche Entwicklungen. In der Rechtssache C-6/04, Rn. 34 zitiert der Gerichtshof in seiner Urteilsbegründung die Generalanwältin (J. Kokott) mit der Feststellung:

„… kann es für die Umsetzung von Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie offenkundig erforderlich sein, sowohl Abwehrmaßnahmen gegenüber externen, vom Menschen verursachten Beeinträchtigungen und Störungen als auch Maßnahmen zu ergreifen, um natürliche Entwicklungen zu unterbinden, die den Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen in den besonderen Schutzgebieten verschlechtern können“. Urteil des Gerichtshofs online (pdf)

Demzufolge müssen also auch geeignete Maßnahmen ergriffen werden, um „natürliche Entwicklungen“ zu unterbinden, widrigenfalls würde Artikel 6 (2) FHH verletzt. Die Stadt Wien kann also nicht behaupten, dass bloß durch die Verhinderung menschlicher nachteiliger Eingriffe in die Lobau den Verpflichtungen aus der FFH-Richtlinie Genüge getan wäre. Es sind auch nachteilige natürliche Entwicklungen zu unterbinden.

Es dürfte unstrittig sein, dass es sich beim Austrocknen und der Verlandung der Lobau um eine solche nachteilige “natürliche Entwicklung” handelt, auch wenn sie letztlich auf menschliche Eingriffe zurückgeht (die Donauregulierung im 19. Jahrhundert, mit der das Gebiet vom Hauptstrom abgetrennt wurde).

Betrieb des Grundwasserwerks Lobau
Dazu kommt noch der Beitrag, den die Trinkwasserförderung im Grundwasserwerk Lobau und “Schlampereien” der Wiener Behörden dazu leisten, siehe u.a. Wasserentzug durch unnötige Sperrbrunnen.

Die Trinkwassergewinnung in der Unteren Lobau bewirkt an sich bereits eine Verschlechterung der ökologischen Merkmale (der hydrologischen Verhältnisse) des Schutzgebiets. Das steht außer Frage und wird auch von der Stadt Wien nicht bestritten. Auf einer Webseite der Stadt Wien namens System von Begleitdämmen zum Donau-Hochwasserschutz heißt es (Hervorhebungen von mir):

Durch das Ausbleiben großflächiger Überflutungen und Durchströmungen kam es zu einer Senkung des Grundwasserspiegels. Das Wachstum von Wasser- und Sumpfpflanzen hatte eine Verringerung der freien Wasserfläche (Verlandung) zur Folge. Verschärft wurde die Lage durch die Wasserentnahme von Industrie und Landwirtschaft sowie durch die Trinkwasserentnahme des Grundwasserwerkes Lobau.

Selbst der Weiterbetrieb des Grundwasserwerks nach der Ausweisung des Nationalparks Donau-Auen als Natura 2000-Gebiet könnte einen Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot in Art. 6 (2) FFH darstellen. Das ist einem FAQ-Dokument der EU-Kommission “Natura 2000 und der Wald” zu entnehmen. Dort heißt es unter Punkt 26 (Was bedeutet das Verschlechterungsverbot für ein Gebiet in der Praxis?):

Die Vorschrift gilt auch für Aktivitäten, die bereits durchgeführt wurden, bevor das Gebiet in das Natura-2000-Netz aufgenommen wurde. Entsprechend müssen auch laufende Aktivitäten, die sich nachteilig auf das Gebiet auswirken, verboten oder geändert werden (EuGH, Rechtssache C-404/09).

Dieses Urteil aus dem Jahr 2011 ist unter dem folgenden Link in deutscher Version veröffentlicht: Rechtssache C-404/09. Das Urteil fiel in einem Verfahren der EU-Kommission gegen Spanien in Zusammenhang mit Kohlegruben im Schutzgebiet „Alto Sil“ im Nordwesten der spanischen Region Kastilien-León, die zum Teil schon betrieben wurden, bevor Alto Sil als “Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung” ausgewiesen wurde – Details siehe die Punkte 172-197 des Urteils. Auch der Weiterbetrieb der bereits schon vor Ausweisung des Schutzgebiets betriebenen Tagebauprojekte stellte einen Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 2 bis 4 in Verbindung mit Art. 7 der Habitatrichtlinie dar, so der EuGH.

Daraus folgt: Es gibt keinen “automatischen Bestandsschutz” für Aktivitäten, die bereits vor der Erklärung zum Natura 2000-Gebiet begonnen wurden und weitergeführt werden. Sie sind ebenso wie neue Vorhaben auf eventuelle nachteilige Auswirkungen auf das betreffende Gebiet zu prüfen und einem Verfahren vor der Naturschutzbehörde zu unterziehen. Sofern die Auswirkungen nicht geringfügig sind, wäre zu prüfen, ob die Aktivitäten gemäß Art. 6 Abs. (3) und (4) aus “zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art” oder im Fall prioritärer Habitate und/oder Arten im Wesentlichen aus “Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit” alternativlos sind; dann wären die jeweils erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen durchzuführen.

Ein solches Verfahren hat im Fall des Grundwasserwerks Lobau offenbar nicht stattgefunden. Man könnte zwar argumentieren, dass die sporadische Trinkwasserentnahme in Wartungsperioden der beiden Hochquellenleitungen und/oder bei Bedarfsspitzen nur “geringfügige” nachteilige Auswirkungen nach sich zieht. Sicher keine “geringfügige” Auswirkung ist aber, dass die weitere Trinkwasserförderung in der Unteren Lobau ohne Aufbereitung alle wirksamen Maßnahmen für eine “Hintanhaltung der Verlandungstendenz” (Nationalparkverordnung, siehe unten) in der Unteren Lobau blockiert.

In einem solchen Verfahren hätte daher dargelegt werden müssen, dass für die Nutzung des Grundwassers aus der Unteren Lobau (ohne Aufbereitung) aus “zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses” keine Alternativlösung besteht.

Zwar behauptet die zuständige Wiener Behörde, die MA 31 (Wiener Wasser), mit steter Regelmäßigkeit, dass das Grundwasserwerk Lobau unverzichtbar wäre. Die MA 31 hat aber bisher nicht erklärt, wie sich diese Behauptung mit dem Ausbau der Kapazitäten für die Trinkwasserversorgung Wiens durch die Grundwasserwerke Moosbrunn (64.000 m³ pro Tag, seit 2006) und Donauinsel-Nord (43.000 m³, seit 2015) verträgt. Die Versorgungskapazitäten sind heute selbst ohne das Grundwasserwerk Lobau (80.000 m³ pro Tag) höher als vor der Fertigstellung der Wasserwerke Moosbrunn und Donauinsel-Nord, selbst wenn man die Außerbetriebnahme des Wientalwasserwerks (10.000 m³) 2004 berücksichtigt.

Diese Kapazitätserweiterung erfolgte vor dem Hintergrund eines praktisch stagnierenden Wasserverbrauchs: Das beträchtliche Bevölkerungswachstum der Stadt wurde zumindest bisher durch einen Rückgang des Verbrauchs pro Kopf und der erfolgreichen Verringerung der Leitungsverluste im Rohrnetz kompensiert.

Wieso heute mit höheren Kapazitäten (Moosbrunn + Donauinsel-Nord – Wiental = 97.000 m³) nicht gelingen kann, was früher mit geringeren Kapazitäten (Lobau + Wiental = 90.000 m³) machbar war, ist auf den ersten Blick nicht nachvollziehbar. Es mag dafür gute Gründe – etwa technischer oder betriebswirtschaftlicher Natur – geben, die der MA 31 bekannt sind; die Öffentlichkeit weiß jedenfalls nichts davon.

Interpretation des Verschlechterungsverbots durch die Stadt Wien und österreichisches Recht

Die Stadt Wien äußert sich dazu u.a. auf einer Website mit dem Titel: Natura 2000 – Verpflichtungen der EU-Naturschutz-Richtlinien und deren Umsetzung in Wien. Dort heißt es: „Diesem Verschlechterungsverbot wird im Rahmen naturschutzrechtlicher Bewilligungsverfahren Rechnung getragen.“

Diese Aussage steht nicht in Einklang mit der oben dargestellten Rechtslage. Die von der Stadt Wien genannten “naturschutzrechtlichen Bewilligungsverfahren” beziehen sich ausschließlich auf potenzielle menschliche Eingriffe in das Schutzgebiet. Wie aus dem oben erwähnten Gerichtsurteil hervorgeht, beschränkt sich das „Verschlechterungsverbot“ der FFH-Richtlinie nicht auf menschliche Tätigkeiten, sondern erstreckt sich auch auf natürliche Entwicklungen.

Nicht nur das. Die Untätigkeit der Stadt Wien in punkto Verlandung insbesondere der Unteren Lobau widerspricht offenbar auch österreichischem Recht, nämlich der Wiener Nationalparkverordnung und auch der Europaschutzgebietsverordnung. Die Wiener Nationalparkverordnung schreibt u.a. eine “Hintanhaltung der Verlandungstendenz” vor. In § 3 (2) Zif. 4 der Verordnung zur Erhaltung der Süßwasser-Lebensräume gem. Anhang I FFH heißt es zu den Zielen:

§ 3 (2) Ziel dieser Zone ist:
4. die Erhaltung und Förderung der natürlichen bis naturnahen Entwicklung der Gewässer und ihrer Verlandungsgesellschaften; dies gilt insbesondere für folgende Lebensraumtypen der Fauna-Flora-Habitat – Richtlinie sowie ihre Lebensgemeinschaften:
a) Oligo- bis mesotrophe stehende Gewässer mit Vegetation der Littorelletea uniflorae und/oder Isoeto-Nanojuncetea,
b) oligo- bis mesotrophe kalkhaltige Gewässer mit benthischer Vegetation aus Armleuchteralgen,
c) natürliche eutrophe Seen mit einer Vegetation des Magnopotamions oder Hydrocharitions.
Der Erreichung dieser Zielsetzungen dient die Förderung der Vernetzung der Gewässer und der Hintanhaltung der Verlandungstendenz. Nationalparkverordnung online

Auch die Europaschutzgebietsverordnung lässt wenig Interpretationsspielraum übrig, denn sie sieht die “Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes” vor:

§ 2. Zweck der Unterschutzstellung als Europaschutzgebiet ist die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der in der Anlage näher bezeichneten Schutzgüter der Fauna-Flora-Habitat – Richtlinie und der Vogelschutz – Richtlinie. Europaschutzgebietsverordnung

Unvollständige Berichte Wiens an die EU-Kommission
Hinzuzufügen ist, dass die Stadt Wien auch ihre Berichtspflichten zum Natura-Gebiet “Nationalpark Donau-Auen (Wiener Teil)” (Kennziffer AT1301000) nicht vollständig erfüllt. Zu berichten sind unter anderem “Bedrohungen, Belastungen und Tätigkeiten mit Auswirkungen auf das Gebiet” (Punkt 4.3, „Threats, pressures and activities with impacts on the site“).

Es sollte unstrittig sein, dass das Austrocknen, der Verlust aquatischer Habitate und damit der Lebensräume geschützter Arten in der Lobau eine „Bedrohung“ darstellt. Das könnte unter eine der beiden für diese Berichte verfügbaren Kategorien „J“ (“Natural System modifications”) und „K“ (“Natural biotic and abiotic processes (without catastrophes)”) fallen. Außerdem gehört im Fall der Unteren Lobau auch die Entnahme von Grundwasser für die öffentliche Trinkwasserversorgung zu diesen Bedrohungen, da sie zweifellos eine Verschlechterung der ökologischen Merkmale (der hydrologischen Verhältnisse) des Schutzgebiets nach sich zieht. Auch dafür gibt es einen eigenen Berichtscode – er lautet J02.07.02.

Im letzten veröffentlichten Wiener Bericht (Update 09-2017) kommt nichts davon vor (Standard-Datenbogen zum Nationalpark Donau-Auen (Wiener Teil)). Berichtet wird unter 4.3 lediglich:

A07 use of biocides, hormones and chemicals
A08 Fertilisation
B Sylviculture, forestry
D01.01 paths, tracks, cycling tracks
D03.02 Shipping lanes
D04.01 airport
E01.02 discontinuous urbanisation
E02.01 factory
F02.03 Leisure fishing
F03.01 Hunting
G01.01 nautical sports
G01.02 walking, horseriding and non-motorised vehicles

Das Land Niederösterreich, obwohl der niederösterreichische Teil des Nationalparks (AT1204000) weniger betroffen ist, meldet die Bedrohung durch Austrocknen/Verlandung dagegen sehr wohl – unter dem Code K01.03 = „drying out“ (Standard-Datenbogen zu den Donau-Auen östlich von Wien).

Mit anderen Worten: Die Stadt Wien dürfte mit ihrer Tatenlosigkeit nicht nur gegen das Verschlechterungsverbot der FFH-Richtlinie, die Wiener Naturschutzverordnung und die Europaschutzgebietsverordnung verstoßen, sondern unterschlägt die Bedrohung der Lobau durch Austrocknen und Verlandung in ihren Berichten an die EU-Kommission. Eine Praxis, für die das Land Niederösterreich offenbar keine Veranlassung sieht.

EU-Wasserrahmenrichtlinie und FFH-Richtlinie: Ungeklärte Zielkonflikte
Bis hierher scheint die Rechtslage ziemlich eindeutig zu sein: Dass Wien in Sachen Verlandung der Lobau nichts oder zu wenig unternimmt, ist offenbar ein Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot der FFH-Richtlinie. Näher betrachtet ist die Sache aber doch etwas verzwickter.

Wie ich in meinem Beitrag Die Quadratur des Kreises geschildert habe, scheint die Untätigkeit Wiens in erster Linie auf den Umstand zurückzuführen sein, dass im Grundwasserwerk Lobau seit jeher Trinkwasser praktisch ohne Aufbereitung gefördert wird und Maßnahmen zur Rettung der Unteren Lobau (Dotationen, Gewässervernetzung etc.) unvermeidlich zu einer Verschlechterung der Grundwasserqualität im Brunnenfeld des Grundwasserwerks führen würden. Die österreichische Rechtslage ist in dieser Hinsicht unklar, denn die Bund-Länder-Vereinbarung und das Wiener Nationalparkgesetz sehen sowohl einen Schutz des Grundwassers als auch die Verbesserung/Erhaltung des hydrologischen Haushalts vor – als gleichrangige Ziele. Dessen ungeachtet bestünde die naheliegende Lösung darin, eine Aufbereitungsanlage für das Grundwasserwerk Lobau zu errichten.

Leider scheint jedoch ein analoger Zielkonflikt auch im EU-Recht zu bestehen – zwischen den Zielen der FFH-Richtlinie und den Zielen der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) bzw. der Grundwasserrichtlinie (GWRL). Nicht nur die FFH-Richtlinie, sondern auch die WRRL beinhaltet ein Verschlechterungsverbot. In Art 7 (3) wird den Mitgliedsstaaten sogar aufgetragen, den Aufbereitungsaufwand für Trinkwasser zu verringern:

Artikel 7 WRRL – Gewässer für die Entnahme von Trinkwasser
(3) Die Mitgliedstaaten sorgen für den erforderlichen Schutz der ermittelten Wasserkörper, um eine Verschlechterung ihrer Qualität zu verhindern und so den für die Gewinnung von Trinkwasser erforderlichen Umfang der Aufbereitung zu verringern. Die Mitgliedstaaten können Schutzgebiete für diese Wasserkörper festlegen. Wasserrahmenrichtlinie, deutsch

Und auch in der Präambel der Grundwasserrichtlinie wird auf Artikel 7, Absätze 2 und 3 WRRL verwiesen:

Präambel, (3):
Grundwasser in Wasserkörpern, die für die Trinkwasserentnahme genutzt werden oder für eine solche zukünftige Nutzung bestimmt sind, muss so geschützt werden, dass gemäß Artikel 7 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik ( 4 ) eine Verschlechterung der Qualität dieser Wasserkörper verhindert wird, und so der für die Gewinnung von Trinkwasser erforderliche Umfang der Aufbereitung verringert wird. Grundwasserrichtlinie, deutsch (pdf)

Es scheint daher in Zusammenhang mit der Unteren Lobau eine rechtliche Zwickmühle zu bestehen: Ergreift die Stadt Wien keine geeigneten Maßnahmen, um die Untere Lobau vor der Verlandung zu retten, verstößt sie gegen das Verschlechterungsverbot in Art. 6 der FFH-Richtlinie.
Ergreift die Stadt Wien solche geeigneten Maßnahmen, verschlechtert sich voraussichtlich der chemische Zustand des Grundwassers in der Unteren Lobau, das dann aufzubereiten wäre. Dies könnte wiederum einen Verstoß gegen die Wasserrahmenrichtlinie und die Grundwasserrichtlinie darstellen oder zumindest als solcher interpretiert werden.

Eine Interpretation dieses Zielkonflikts und eine Auslegung der relevanten Bestimmungen übersteigt jedenfalls meine Kompetenzen. Präzedenzfälle scheint es nirgends in der EU zu geben. Es bedürfte wohl einer Klage der EU-Kommission gegen Österreich, um eine Klärung dieses rechtlichen “Catch 22” durch den EuGH herbeizuführen. Die EU-Kommission zu einer Klage wegen Verletzung des FFH-Verschlechterungsverbots zu bewegen, erscheint aber als ziemlich schwieriges, wenn nicht aussichtsloses Unterfangen, zumindest aufgrund einschlägiger Erfahrungen von Umweltorganisationen wie dem WWF.

Das vorrangige Ziel bleibt also weiter, Druck auf Wien auszuüben, um eine Lösung auf politischem Wege herbeizuführen. Eine solche scheint nicht außer Reichweite, zumal die Errichtung einer Aufbereitungsanlage für das Grundwasserwerk Lobau mit eher geringen finanziellen Belastungen verbunden wäre (siehe Rettung der Lobau: Aufbereitung erschwinglich. Die Kosten einer Aufbereitungsanlage für die Lobau pro Kopf der Wiener Bevölkerung würden ca. 4-5 Euro pro Jahr betragen, wie meine Überschlagsrechnung ergibt. Eine unüberwindbare politische Hürde sind diese Kosten jedenfalls nicht.

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